养老保险全国统筹需先平衡地方“利益”
作者：周国强 杜萌
据统计，全国已经建立或开始建立省级统筹制度的省份现已增至22个，“划疆而治”的局面正在加速改变。进入7月以来，又有河北、山西两省宣告实现养老保险省级统筹。
养老保险“省级统筹”之路可谓是一波三折，早在20年前就提出此概念，1998年国务院就提出在年底实现省级统筹，结果不了了之，现在时间再次被限定在2009年底，于是，省级统筹的“漫游”之路再次成为社会关注的焦点。
自从国务院在今年初提出“2009年年底在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹”的目标后，业内曾一度流传“任务重、时间紧”的担忧。“从当前情况看，年底前在全国范围内基本实现省级统筹，不仅条件已经成熟，也是切实可行的。”财政部社会保障司巡视员由明春在接受采访时表示。
人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平发现了一个奇怪的现象，他告诉记者：已经实现省级统筹的地方，除了4个直辖市之外，大多属于欠发达地区，比如甘肃、青海、宁夏、新疆；没有完全实行省级统筹的地方，大多属于发达地区。
为何会出现这种怪现象？何平一语道破玄机———“利益平衡难”是其中主因。
省级统筹最大阻力来自于地方利益的平衡。在一个省内，当出现局部利益与全省利益冲突的时候，各个市、县往往选择局部利益，不愿意进行利益调整。
据资料显示，1998年，全国基本养老保险基金收入1459亿元，支出1511.6亿元，赤字52.6亿元。截至当年6月，各地累计拖欠养老金146亿元。
何平解释说，欠发达地区在实行省级统筹的时候，都得到了中央财政补助的资金。这样一来，中央财政补助资金、省级财政补助资金和上解的调剂金都集中在省一级，省本级就有足够的物质基础推行省级统筹。对于地、市来说，大多数基金缺口比较大，属于受益者，也都愿意实行省级统筹。
而发达地区一般无法得到中央财政的支持，基金又大多结余在市、县一级，省本级并没有非常充裕的资金用来调剂基金余缺。市、县一般都把征缴的基金看作自己的资源，按照现在的财政体制，如果把结余的基金拿出来支援兄弟市、县，将损害本地的利益。在一个省内，当出现局部利益与全省利益冲突的时候，各个市、县往往选择局部利益，不愿意进行利益调整。
实行省级统筹，说白了就是要求基金结余较多的地、市，拿出一部分基金支援基金有缺口的地、市，确保全省的养老金按时足额发放。所以，省级统筹并不是一个理论问题，而是一个现实利益的调整问题，涉及地方财政的责任担当问题和一个省之内各个统筹地区之间的利益调整问题，“这才是根本症结所在”。
在利益纠结中，由于养老保险统筹层次低，养老保险关系不能转移引发的矛盾越来越多，引起了参保人员和社会舆论的关注。值得期待的是，在全国人大常委会的工作报告中，社会保险法的制定被放在今年计划安排的立法项目中的第一位。最新的法律草案确立了中国社会保险制度的基本法律框架，其中就明确了“基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹”。
对此，有法学专家评价说：“一蹴而就地提高到全国统筹层次不符合我国的实际情况，因此我们应该分步骤，先解决我们目前最为迫切的问题，社会保险法制必须适应这一历史和特点，就像衣服必须适应一个迅速成长的大小子或大姑娘一样，这种适应并非易事。”
毫无疑问，社会各界关于提升统筹层次的共识已经达成，实现目标的时间也日益逼近。但在一片乐观形势中，仍有专家指出了问题所在：“按目前的说法，在2009年年底实现全国范围的省级统筹，恐怕等社会保险法出台时，省级统筹早已实现。因此，从目前的政策取向和给出的时间表上看，显然是试图通过行政手段予以‘变通解决’，而不是通过制度改革的方式予以彻底解决。”“在目前的制度框架下，如果仅靠通过行政手段将社会保险的统筹层次提高至省级统筹甚至全国统筹，将会面临诸多难题。”这位专家表示，“由于地区发展程度差异太大，按照同样的缴费比例，各地区缴费标准肯定不一样，经济较发达地区的人就很难有参加这样的全国统筹的积极性。”
我国地域广阔，各地省级县市的养老保险情况十分复杂，用单一的方法把各地的做法统一起来是不小的考验，我们期望着尽快有一部符合国情，也符合法制国家理念的国家政策出台，规范解决养老保险省级统筹的实际问题，早日实现养老社保的省级统筹目标。
保险中国 2009年07月13日 星期一 14:17