广西保险业功能作用发挥情况的调查报告
一、广西保险业功能和作用发挥的现状
(一)保险业在农民财产和农业生产中的防灾防损功能缺位
广西是我国少数几个自然、地质灾害多发区之一，多样而频繁的灾害给广大农民人身、家庭财产、农业生产以及农村基础设施安全带来不利影响，部分边远山区的农民更可能因为每年如约而至的自然灾害打击而返贫。以近三年为例，2004年7月的两次洪涝灾害给受灾地区农业造成直接经济损失15.44亿元，10万多人缺少口粮达2000多吨。2005年6月18日至22日，超百年一遇的洪灾造成受灾地区农业直接经济损失38.27亿元。2006年7月，碧利斯台风造成全区83个县市受灾，农作物受灾面积达432.8万亩，成灾面积215.86万亩，绝收面积75.4万亩，造成农业直接经济损失17.43亿元；8月，派比安台风造成全区70个县(市、区)不同程度受灾，倒塌房屋16670间，损坏房屋50609间，其中大部分为农村居民住房；农作物受灾面积256.8千公顷，其中绝收面积27.3千公顷，农业直接经济损失10.11亿元。
近年来，广西还连续多年遭受旱灾侵害。2003年夏、秋、冬连季干旱后，2004年再次遭遇50年难遇特大旱灾，全年农作物受灾面积达1920.8千公顷，其中重旱731.7千公顷，干枯143.3千公顷，直接经济损失达31.9亿元。2005年、2006年又接连发生了严重的春旱，直接影响春耕。2006年8月台风过后直至11月再次遭遇大干旱，直接影响农作物的正常生长，因而减少农业收成，并进一步导致各地发生严重病虫害事件发生。据统计，截至2006年11月上旬，广西全区有81个县870.16万人遭受不同程度的干旱灾害，其中240.5万人饮水发生困难；农作物受灾面积达893.69千公顷，绝收69.86千公顷，直接农业经济损失11.2亿元。
受到气候复杂多变，洪涝与干旱灾害频繁发生的影响，广西各地还不断发生各种农业病虫害大面积暴发事件，各种病虫害发生频率以及严重程度逐年加重。如2003、2004年在北海市；2005年在来宾、柳州、北海等地市，连续3年爆发东亚飞蝗蝗情，受灾农作物面积都在300万亩以上，对受灾地区农业生产构成极大威胁。2005年玉米铁甲虫局部大发生，南宁、河池、百色三地(市)及忻城、来宾、武鸣等县(区)的石山地区受害，发生面积达80—90万亩，占发生区玉米种植面积的25%左右。2005年底到2006年春，柳州市融安县1800多亩的马尾松遭到马尾松毛虫的肆意吞噬，灾情特别严重，使当地农民无法履行松脂销售合同，经济蒙受巨大损失，甚至因为水源受污染而影响了基本生活。此外，广西大部分地区农民以种植水稻为主，近些年来也不断受到包括稻瘿蚊、穗颈瘟等20多种农作物病虫害的侵袭，受灾地区农民往往收成急减，直接影响生活，更不必说获得再生产保障。
保险业在这些影响农业生产和农民人身、财产安全的重大灾害面前，可给予农民的保障功能和作用相当微弱。当前广西仅有中国人民财产保险公司一家开展农业保险业务，业务量呈逐年萎缩趋势，陷入了低投保率、高费率、保单赔付率高但赔付总额绝对不足，整体赔付率低的恶性循环怪圈。从统计数据看，2003年农业保险保费收入达921万元，赔付额为592万元，赔付率仅为64.3%；2004年保费收入锐减为410万元，赔付额为247万元，赔付率降为60.2%；2005年保费收入更降为347万元，赔付额仅116万元，赔付率更降低到33.4%。在近年各次重大洪灾损失补偿保障方面，2004年夏季水灾中，宾阳县大量农户房屋倒塌，保险公司共向1807户农户支付144.56万元的保险赔款，户均赔款金额仅800元；2005年6月特大洪涝灾害造成广西全区直接经济损失70.69亿元，其中的农业直接经济损失38.27亿元，但是广西各家保险公司共接到保险报案数678起，预计保险赔款1.37亿元，赔款支出仅占损失总额的1.94%，由于农民投保率极低，因此，农民、农业损失的保险赔付率将会更低。由此可见，当前广西保险业在农业生产和农民财产安全上的经济补偿、社会管理功能作用还相当微弱，相当程度上处于缺位状态。
(二)保险业在农产品市场化经营的风险保障机制缺失
农产品加工业已成为广西重要的经济增长点和农民增收的新亮点。近年来广西发展了多达5834家农业产业化经营组织，其中包括12家国家重点龙头企业，85家自治区重点龙头企业，一些国内外著名农产品加工企业，如汇源集团、雨润集团、印度尼西亚金光集团等也都落户广西。农产品加工企业与农户之间往往会以销售合同形式联结一体，大多数形成了类似于“公司+农户”的订单农业、契约农业发展模式。
但是，在这样的产业化发展实践中，存在着三大主要矛盾。第一是农民的信贷需求得不到满足，导致农民再生产“资金不足”，跟不上发展需要。第二是农户与公司、企业间的订单合同存在流于形式、不规范、不平等问题，农民在经济活动中处于被动地位。突出表现为合同强化了对农民的约束，但对公司或企业的约束却相对较少，尤其是其违约行为难以追究，农民的利益得不到有效保障，农民增产不增收现象时有发生。第三是农产品加工组织、公司和企业的国内、外贸易中经常面临着交易伙伴的违约风险困境，企业为分散损失往往会把风险损失转嫁给农民，产生了风险“倒逼”或者说“传递”机制，农民将最终承受违约风险损失。
广西财产保险业在涉农合同信用保险、保证保险领域发展缺位，农民与金融信贷机构之间、农民与加工贸易企业之间信用风险缺少了保险这一有效风险管理手段，成为保险业在农村经济发展中保障功能缺失的又一个重要表现。
(三)保险业在参与构建农村、农民社会保障制度中的作用缺位
伴随着广西城镇化、工业化进程，以失地农民为代表的农民阶层对完善社会保障体系有着越来越强烈的要求，农民的养老、医疗保障问题成为农民个人、家庭和政府的共同隐忧。由于当前普遍存在着征地程序不合法，征地补偿标准偏低、补偿款拖欠或者中间截留问题，导致失地农民所得补偿金严重偏低，农民在失地的同时又将失业，无法自我安排未来的养老问题，甚至无法解决眼前的生活困难。国家农调总队2003年的一份调查表明，失地农民普遍对未来的生活感到彷徨、忧虑，迫切希望政府能有效解决养老、医疗、后代教育等社会保障问题。广西相关调查统计数据表明，截止到2004年底，广西被征地农民133.5万人左右，约占农业人口总数的3.4%；根据对各地161437名被征地农民的调查显示，转为非农业人口的仅有3315人，占调查总人数的2%；其中仅有0.66万人参加城镇企业职工基本养老保险，约有1万人享受城乡最低生活保障，其他绝大部分农民未获得社会保障制度的有效保障。我国其他省市和地区商业保险参与失地农民社会保障制度建设的实践经验已经表明，商业保险的参与将可以有效提高地方社会保障制度的效率，对保障失地农民利益，促进社会和谐发展有着积极意义。
在农民普遍关心的医疗保障方面，广西自2003年开展新型农村合作医疗试点工作以来，到2006年12月，40个试点县(市、区)、476个乡镇累计已有1214.82万农民参加了新型农村合作医疗，参合率67.14%。共有514.85万人次获得了补偿，补偿资金35972.11万元，平均每个住院病人获得412.8元补偿。合作医疗制度在一定程度上调节了社会收入差距，完善了社会的公平机制，避免了不少农民因病致贫现象的产生，减少了农村贫富差距，取得了一定成效。但是实践也证明，现有合作医疗保险制度存在着一系列不足，其中一个突出问题就是管理模式尚未健全和完善，管理混乱现象严重，农村“缺医少药”的现象普遍，药价虚高，农民看病贵、看病难问题突出，定点医院的高收费一定程度上吞噬了合作医疗制度带给农民的利益。国内相关地区保险业参与新农合医保的成功经验说明，商业保险参与这一保障制度的建设，并以第三方力量代替政府非专业机构管理基金，可以有效提高保障基金的足额筹集、科学管理，提高对医疗机构的监督，减少医患双方的道德风险行为，从而提高制度的运行效率。
保险业参与完善多层次的社会保障体系建设，是现代保险的社会管理功能之一，这一点在2006年《国务院关于保险业改革发展若干意见》中也明确提出。因此，广西保险业参与农村社会保障体系建设责无旁贷。当前虽有中国人寿保险公司在桂林恭城县开发形成了独具特色的县域人寿保险发展模式，对提高县域农村人寿保险覆盖面有着积极的借鉴意义，但是，这样的业务发展模式完全依赖于农民个人和家庭的保险费支出，并未能有效拉动政府、村民集体财政力量，因而必然存在着发展上的困难，因此，保险业在农村地区、城郊结合部地区的覆盖率还相当低，保险业参与农村多层次社会保障体系建设功能缺位。统计资料显示，2006年广西全年农民人均纯收入2770.5元，但人均生活消费支出也达到2413.9元，其中的食品类支出就占1196.1元，占生活消费支出的49.6%，这样的收入、支出结构显然难以通过购买个人商业养老、医疗保险完全实现个人保障安排。全国各地不断涌现的商业保险参与新型农村合作医疗保险计划、商业保险参与失地农民的养老、医疗保险计划模式，在广西尚未开展。因此，在未来一段时期内，加强保险业参与农村、农民社会保障体系建设实施对策和机制设计的研究，有着强烈的现实意义。
二、广西保险业功能缺位的主要原因
(一)高风险保险产品供给的制度性缺位
由于法律限制，我国尚无巨灾风险保险的制度性安排，没有独立的巨灾保险产品，目前只有中国人民财产保险公司等部分国有财产保险公司在企业财产保险、家庭财产综合保险、机动车辆保险等保险产品中，对地震、海啸以外的其他各种自然灾害巨灾风险承担部分保险责任，但也在保险条款中提出了相当苛刻的条件。这种以普通保险产品提供巨灾风险保障的作法，在我国各种巨灾频繁发生的客观现实条件下，基于保险产品的定价原理以及保险公司自身防范经营风险的要求，必然导致相关产品供给价格偏高因而影响了居民特别是农民的购买决策。因而进一步造成保险业服务于广西农村经济发展的功能的缺失。
(二)农村地区保险人供给主体严重不足
当前，广西大部分地区至今仍只有中国人寿、中国人保两家公司分别经营人寿、财产保险，市场高度垄断，因而缺乏有效竞争，市场开拓的动力机制缺失。特别是在“一张保单销天下”的现实条件下，农民和企业急需要的农民房屋保险、农业保险、简易农民养老、医疗健康保险供给不足甚至缺位，相关保险人也不可能为广西农村地区开发供给更适应地区风险特点、地方消费水平和地区区域性需要的保险产品，保险人也不能充分唤醒农民和地方企业的保险意识和保险需求。
(三)社会保险意识薄弱，有效需求不足
首先是各级政府对保险的认识存在诸多不足，各地均不同程度地存在“等、靠、要”思想，基本依赖于中央和地方各级政府、民政部门的灾后救济，依赖于社会各界的慈善捐赠，还没有形成积极运用保险手段转移部分风险，提高风险管理水平的意识。因此，也就相应地未形成政策补助农民和农产品加工贸易企业购买商业保险的制度，农民和农产品加工贸易企业的保险支出必须全部自付，在农民和企业收入水平仍然相对较低，保险购买能力不足的现实情况下，保险潜在需求难以顺利转化为有效需求，从而进一步造成投保率低下，保险功能和作用缺失的困境。
三、若干对策建议
2007年中央一号文件中明确提出了按照“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”原则，建立完善农业保险体系，建立农业风险防范机制。这为当前进一步开展广西农村保险体系建设提供了政策导向，但广西特有的自然、地理条件、相对落后的市场经济环境，使广西农村经济发展中面临着特别的风险，对保险业的要求并不止于传统的农业保险，更迫切要求地方政府、保险行业以及保险监管机构，加强合作，在中央文件精神指导下，开展保险制度创新、产品和服务创新研究，克服困难，解决当前存在的种种功能缺失、缺位矛盾，建设具有广西特色的巨灾风险、农业风险、信用风险保险制度，以及具有广西地方特色的有商业保险参与的农村社会保险保障制度，具体地说主要有以下一些对策建议。
(一)行业监管机构应密切与地方政府关系，引导公共财政购买保险服务
各种各样的自然灾害发生的频率相对较低，一旦发生又可能造成大面积的巨额损失，在传统保险理论中属于不可保风险，因此，西方发达国家均有单独的巨灾保险制度，通过政府的系列制度安排，转移巨灾风险给居民带来的部分沉重负担，但这需要保险行业加强与政府相关部门的沟通，才能促进政府对保险功能和作用的了解，促进政府实施包括财政、税收和保险产业扶持政策，特别是提高财政的保险服务购买支出，提高政府救灾基金的效率，提高保险业在广大农村地区的经济补偿功能、服务社会功能效率。具体地说，主要包括：
1.加强与政府沟通，加强财政、民政部门与保险业间的合作对话，启动合作模式创新课题研究，促进政府实施积极主动的财政政策，建立巨灾风险保障基金，每财政年度制定专项预算，通过中央和自治区本级财政拨款，以及提留保险营业税等方式建立准备基金，同时委托保险公司或其他资产管理公司进行资产的增值经营，以提高基金的救济能力。在此基础上，通过财政补贴形式，鼓励农民和农产品加工企业投保相关保险产品，提高投保率，达到转移农民的部分风险目的。
2.加强与政府、财政、税收部门沟通对话，通过实施税收减免政策，激励保险公司销售相关产品，增强保险供给。具体地说，对于广西居民特别是农村居民、农产品加工企业购买了指定的保险产品的，应对该产品保费收入实施营业税减免、所得税减免，以此降低保险公司经营成本，激励保险供给，提高保险覆盖率，提高受灾居民和企业的保险赔付率。
3.充分领会和实施中央文件精神，加大农业保险服务供
给主体的引进力度，加强广西保险同业产品标准的制定工作，同时积极筹建广西所属的政策性公司或者农业互助保险公司，增加保险服务供给，提高服务质量。在此基础上，建立起巨灾保险、农业保险的政策性、区域(如县域)统保招投标制度，提高市场竞争程度，以提高和改善保险服务质量；提高农民对保险的认同度；提高保险需求；提高投保率。
(二)保险行业要积极开展保险创新，增强产品和服务供给水平
正如前述，农业产业化过程中不论是农民、加工企业还是贸易企业都面临着价格风险、合同履约风险等市场风险，最终将可能通过无法偿还银行信贷而产生风险传递和放大效应，影响农业产业化的扩大再生产及其可持续发展能力。
为此，可积极引导区内保险公司根据广西区情，开发针对农产品购销合同、贸易合同、银行信贷合同等的合同履约信用保证保险、农业加工产成品的责任保险、出口信用保险等保险产品，通过商业保险方式转移农民与企业间、农民与银行间、企业与银行间、企业与企业间，特别是生产加工企业与贸易伙伴企业间的合同履约风险。
在此基础上，可通过类似于上述的相关财政政策，激励保险公司销售相关保险产品，激励农民、企业投保，特别是可试行用强制实施银行信贷信用保证保险方式提高农村地区信贷市场效率。这样的制度安排，将可能通过保险供需双方良性互动，提高保险转移相关市场风险的能力和效率，达到促进广西出口农业发展，促进农业产业化和农村经济的可持续性发展，最终促进农民增收。
(三)主管部门与行业共同努力，积极参与构建农村多层次社会保障体系
1.积极参与构建失地农民养老保障制度。在行业监管机构和行业协会、学会以及行业各经营主体的共同努力下，加强与地方政府和失地农民及其集体沟通，构建“政府十保险公司+农民”的商业养老保险模式。在政府相关部门和保险行业监管机构的共同主导下，向农民及其集体宣传参加商业养老保险的利益，如按商业保险实务，参保人员死亡后还可以让受益人领取到一定数额的免税身故保险金等，以此构造农民参加商业化养老保险的正向激励因素，让政府、农民及其集体认同商业养老保险。在此基础上，通过招标选择保险人，并由保险人专门设计农民团体养老年金保险，在农民自愿选择参加的基础上，村集体或者土地管理部门将一部分征地补偿金以保险费的形式趸缴或期缴到商业养老保险公司，实现对失地农民老年生活的保障，让农民在达到退休年龄之后，可以按月从养老保险公司领取养老保险年金，直至参保人员死亡。
2.积极参与构建农民社会医疗保险保障制度。监管机构、行业协会和保险人共同努力，积极与地方主管部门沟通，让保险人参与到新型农村合作医疗保险制度的建设中，以保险人作为该制度的第三方管理人，将可以促进农村合作医疗保险制度立法进程，进一步明确国家和政府、集体、医疗保险机构及农民之间的权利与义务，特别是要明确政府的财政支付和保险基金的运营和监管的责任，促进县级、市级、省级联盟，以实现基金的统筹规划，建立科学合理的合作医疗基金筹措、运营和增值管理的长效机制。同时，利用保险人的专业经营能力，可以调整医疗卫生政策，细化合作医疗重大疾病报销的相关规定，以提高合作医疗资源的配置效率，确保农民通过参合真正享受到应有利益，以期进一步促进新型合作医疗保障制度的顺利发展，提高农民的参合率，提高制度效率。
商业保险公司参与农民医疗保险保障制度建设，将可以有效拉动财政、农民集体与农民个人的医疗保险需求，提高社会对商业医疗、健康保险的认知、认同度，因而也将有利于商业保险行业的经营，促进保险人社会管理功能的进一步发挥。
总而言之，广西农村经济的健康、可持续发展，需要得到保险业提供更专业化的风险管理技能的帮助。保险行业的功能和作用并不仅限于转移风险并在风险发生后给予赔付以保证农村经济再生产的顺利进行，更积极的作用在于利用保险行业的风险识别与防范的专业人才与专业技术，帮助农民、加工企业以及地方政府提高在风险发生前的控制和防范能力，最大程度降低风险损失；还在于将进一步拉动政府的支农保险购买，拉动农民及其集体的保险需求，因而也将极有利于保险业进一步提高农村地区的保险覆盖率，有利于保险行业自身的经营。这样的多方利好共赢，还需要得到政府相关职能部门、保险行业、社会保障部门的统一认识、协调与合作，需要提高农民、企业及其他社会各界的制度遵从与参与意识，在中央相关文件精神的指引下，把工作做好做实。
来源：《保险研究》
保险中国 2007年08月06日 星期一 12:20