论社会保险税的征收与深化社会保障制度改革的关系
[摘要]当前，我国各级政府都在不遗余力地推进社会保障事业的发展，不断加大社会保障的力度，相应地资金压力越来越大，财政风险越来越高，迫切需要深化社会保障制度的改革。在实践中由于制度不统一、社会保障统筹层次低、社会保障资金征缴体制不合理等原因而使社会保障制度改革面临参保率低、缴费基数不统一、缴费基数不实.资金安全存在隐患、征缴成本高昂等一系列障碍。本文认为，征收社会保险税是化解社会保障制度改革诸障碍的突破口，是深化社会保障制度改革的切入点。
（中经评论·北京）一、当前深化城镇社会保障制度改革面临的主要障碍
（一）参保率低
在《中华人民共和国劳动法》中，国家和各省有关部门都对各项社会保险的参保范围和对象作了具体与明确的要求，即所有企业均必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。但实际上，参保率低一直是困扰社会保障体系完善和发展的难题，尽管各地采取了许多措施.但效果仍不够理想。
（二）缴费基数不统一、不确实
改革开放以前，我国长期实行低工资、高福利政策，人们的货币化工资极低。市场经济体制改革后，工资制度逐渐实现货币化。但总体上来看，目前我国货币性工资收入占整个工资性收入的比重仍然偏低。加之全国各地五项社保费缴费基数的规定不统一，实际操作各异，“工资总额“在实际征收中很难把握，具体计算口径差别很大。如有的地方企业基本养老保险费、工伤保险费是以单位上月实际发放的全部职工工资总额作为缴费基数：基本医疗保险费、失业保险费、生育保险费则以参保职工的缴费工资之和为缴费基数；有的地方则以全省社会平均工资的60%作为职工基本养老保险费的缴费基数，企业则以职工缴费工资之和作为缴费基数；还有的地方基本医疗保险费是按人定额缴纳等等。由此带来的问题就是缴费基数不统一与缴费基数不实，从而使得应征的社会保险费大量流失。
（三）资金安全存在隐患
社会保障基金的征缴与使用均属于非市场活动。其基本特点是：维持这一活动的收入与生产它的成本是分离的，因此，收支两条线是行政性基金管理的共性，社会保障基金也不例外。但我国劳动社会保障部门多年来集政策制定、费用收缴、投资运作、监督查处等权力于一身，权力高度集中，缺乏必要的事中监督与事后监督，导致社保基金的各种漏损惊人，挪用情况频频发生。这在一定程度上表明。我国社保基金的安全问题存在着体制与机制上的严重弊端。
（四）征缴成本高
一般来说，为使社保基金从企业、个人手中收缴至收入部门，既需要机构、人员等组织保障，也需要一系列制度保障，还需要有好的机制使组织机构与制度顺利运转。但实际的情况是，目前很多地方各项社会保险的登记远没有统一，且多头征管。其具体征管办法、征管流程也不统一，从而一方面给经办机构和缴费人增加了很多不必要的工作量，另一方面也造成登记信息不一致，在部门信息共享水平低、信息传递机制不畅通的情况下，严重影响了信息的采集与费源的监控，引发了管理上的诸多矛盾，并带来高昂的管理与协调成本。
二、当前城镇社会保障制度改革障碍形成的主要原因
（一）制度不统一、社会保障统筹层次低
从制度上看，我国目前是各地自保的社保格局，社会保障统筹层次低，没有形成全国统一的社会保障制度。这种格局下的征收费率一般规律是：发达地区低，不发达地区高，新兴城市低，老工业城市高。其基本原因在于：发达地区工资水平高、新兴城市老龄人口比例小，以较低比例的保险费征收即可满足当地当前商尽休人员的养老需要；相反，不发达地区以较高比例的保险费征收也不能满足当前离退休人员的养老需要。具体来说，在1999年1月我国颁布《社会保险费征缴暂行条例》，但征费率等方面未作具体规定的情况下，各省、自治区、直辖市及其下属的不少城市，甚至一些县或县级市也都制定或修订了本地区的社会保险费征缴条例或规定，每一个地区的社会保险费征缴制度在具体规定上都有别于其他地区。因此，社会保险费的征缴与发放等各项具体措施和规定主要是由各地区根据席：地区的经济状况、人口结构等因素确定。
显然.我国目前各地自保的社保格局，本身就是社保统筹层次低的集中反映。而由于社会保障资金的统筹层次决定着筹集社会保障资金的伸缩能力，因此，社保的统筹层次低，筹集社会保障资金的伸缩能力就弱，其结果必然是各自为政，进而影响劳动力的自由流动。
（二）征缴体制不合理
目前我国社会保险费的征缴体制主要有四种：一是社会保障经办机构全责征收；二是地税部门全责征收；三是地税部门非全责征收：四是社保部门与税务部门分别征收。由此也形成了我国特有的社保资金不合理的征缴体制。
1.社会保障经办机构全责征收。在该征缴体制下，社保经办机构拥有社保费的征收主体地位.责权利明晰、一致，因而其费款征收效果比较好。但该体制需要从社保机构中抽调出相当数额的社保人员专职从事社保费的征缴工作，财政不仅要对其社保经办机构投入正常的办公经费，还要在购置办公楼、信息化建设和超收奖励方面给予专项经费，因而征收成本通常较高。而且由于社保部门缺乏强有力的监管措施与处罚手段，致使征收中存在参保面小、基数核定难与执法难的问题，因而实际效果并不理想。
2.地税部门全责征收。在该征缴体制下，地税机关拥有征收主体地位。地税部门可直接参与社保费缴费基数的核定，全面负责缴费登记、接受企业申报、社会保险费稽核和检查工作.从而能较好地掌握社保费征管主动权，因而在扩大社保费企业征收面、增加参保人数、增加社保收入等方面都有较明显的成效。而这种增长实际是管理性因素所导致的。在实践中存在的主要问题仍然有三个方面：一是税务机关作为征缴主体与劳动部门作为社会保障管理主体在稽核责任、管理责任等方面的界定问题：二是管理环节增加导致管理成本增加的问题：三是征缴与记账的脱节问题；四是违章处罚缺乏强有力的法律依据。
3.地税部门非全责征收。此征缴体制的主要特征是：参保扩面、申报审核、基数核定等重要的管理职能和权限都集中在劳动部门，地税机关只有征收权，即地税机关的征收工作处于从属地位。显然，这种模式暴露出了自身难以克服的体制性弊端。一方面增加了工作协调程序和数据传输等环节，容易导致实际工作中的掣肘和扯皮；另一方面难以充分发挥税务机关征收的优势和作用，从而影响工作效率。
4.税务机关与社保部门分别征收。在此征缴模式下，由于两个部门分别执法，不可避免地会存在掌握政策尺度不一、执法力度不一、征管制度不一的现象，不利于加强和规范社保费征收管理.也不利于公平企业负担、促进地区间经济和社会的协调发展，且职责界定不清，不利于提高征缴效率。同时，缴费人面对两个部门，增加了缴费成本。
三、开征社会保险税是化解社会保障制度改革诸障碍的突破口
社会保障制度亟待完善，但前述分析表明，其深化改革面临扩大范围难、缴费基数不统一、缴费基数不实、资金安全存在隐患、征缴成本高昂等一系列障碍。笔者认为，开征社会保险税是化解社会保障制度改革诸障碍的突破口。
（一）开征社会保险税有助于提高社会保障基金的征收力度和统筹层次
一般来说，税法具有高度统一性与高度权威性。因此，社会保险税的开征，可以依靠税收的强制性和规范性两大特性，大大提高社会保障基金的征收力度和统筹层次，克服资金筹集过程中的种种阻力，为真正意义上的社会保障基金的筹措提供强有力的筹资手段，使得社保资金征缴的扩面问题与统筹层次低的问题迎刃而解。而且，开征社会保险税有利于打破条块分割，实现人力资源的合理流动和有效配置，也有助于不同类型企业之间的公平竞争，更好地推动企业制度改革。
（二）开征社会保险税可以使社会保障缴款基数真实可靠和其及时足额征收
作为国家征收的用于筹集社会保障体系所需资金的一种税或税收形式的缴款，社会保障税主要对工资、薪金所得征收，即对劳动所得进行课征，因而它也是当今世界各国所得课税体系中的一个重要组成部分，而且各国通常都规定符合法律规定的社会保障缴款可以在企业所得税和个人所得税前扣除，相应地，它与企业所得税、个人所得税均存在必然联系。而正是这种联系，开征社会保险税可以使社会保障缴款基数真实可靠和其足额征收，并有利于企业所得税和个人所得税的足额征收。
（三）开征社会保险税有利于推进社会保障基金监管的安全
社会保险费是老百姓的“养命钱”，确保其资金安全是首要目标。社保经办机构是劳动和社会保障部门的下属机构，由其来征收社保费，在机制上存在着资金安全隐患。从理论上来说，由于社会保障基金是根据非市场机制建立起来的，它的收入和支出应由行政管理机构执行，因此，从高效、安全的角度出发，未来的社会保障基金管理应采用基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构相互分离与相互制约的模式，以实现严格意义上的收支两条线。具体来说，基金筹措归国家税务部门，基金支出认定归社会保障部门，基金管理归财政部门，基金发放归银行部门，基金增值归市场部门。采用此种基金管理模式能有效地建立起社会保障基金财务管理上的制约机制，从而有助于确保基金的安全性。其中，税务部门作为专司政府收入的政府执法机构，有独立的征收体系，社会保险基金筹措由税务部门承担，可以将目前集政策制定及收、支、管于一身的社会保障部门从繁重的征收工作中解脱出来，专司其最基本的工作一社会保障基金受益人身份及条件的认定。从而有助于从收、支分离的角度以及加强支出管理的角度确保社会保障基金的安全与完整。
（四）开征社会保险税有利于降低征收成本，提高征收效率
具体来说，税务机关具有覆盖城乡的征收网点、功能强大的信息化征管网络，熟悉企业生产经营、精通企业财务会计核算的高素质的税收征管队伍。税务机关掌握着企业进出市场（设立、终止）的信息.在掌握缴费基数和征管网络方面都比劳动部门有很日月_显的优势。而且，如前所述，社会保险税与企业所得税、个人所得税具有天然的密切联系，同属所得税税系，依其征收机理天然地适合由税务机关担当，加之我国税务系统已形成了独立的征收体系，如果放弃税务机关这个现有的征收体系，而在其之外单独建立一套社保费征收体系，国家将要投入更多的人力、财力和设备资源.会带来政府的重复投入，将造成极大的资源浪费。而由税务机关征收，可以节约支出、降低成本、提高效率、便利征收。
（五）开征社会保险税，有助于化解财政风险
社会保障支出的刚性，往往使得其收支缺口最终只能由财政兜底。因为社会保障税（费）是一种权利税（费），纳税人一旦缴纳了社会保障税（费），就意味着政府正式承认了该缴款人有了从社会保险制度中获取相应受益的权利，即使由于某种原因导致社会保障税的收入规模没有达到预期水平，政府也必须动用其他的税收收入来确保既定的社会保险支付水平。在现实生活中，社会保障往往缴款不足，一般都需要政府动用其他的税收收入来为其兜底，这也使得社会保障缴款无论称“费”或“税”，其本质都是税收。开征社会保障税，有助于明确社会保障中政府承担的责任，确保社会保障与支出收入的能力，从而更好地统筹安排各项事业，并有效地化解财政风险。
四、结论与建议
总之，在我国当前亟需巨额社会保障资金推进社会保障事业，但又面临一系列发展中的障碍的今天，综合考察，开征社会保险税更易于化解这些难题.为此，建议国家及时采取以下措施，以推进我国社会保障制度改革的深化：
一是通过立法明确”社会保险费（税）由税务机 关统一、合并征收”，以全面缓解和克服目前因社会 保障缴款体制不合理所带来的一系列问题。二是适时启动开征社会保险税立法工作。社会保障资金在全国的统收统支是制度统一的前提和基础，而没有基础养老等保险的统收统支，制度统一就难以实现。开征社会保险税是统收的捷径，也是统支的前提。 三是在全国范围内统一社会保险对象、保险内容与征收比例。因为地区性的社会保障不是现代真正意义上的社会保障，不能充分起到分散风险和财富再分配的作用，也很难顺利地操作下去。不仅如此，社会保障负担率的巨大差异必然影响企业的公平竞争地位，并进一步加大“马太效应”的程度。
（税务研究，中南财经政法大学财税学院，庞凤喜）
保险中国 2007年10月22日 星期一 00:20